Topic: 全国人大常委会给“违法文件”纠错5年无下文？明年将“回头看”首份备案审&# (Read 106 times)

首份备案审查工作情况报告，经过5个月的准备，终于摆上全国人大常委会的桌面。

　　 报告显示，近5年来，全国人大常委会共对4778件规范性文件进行了备案，还接到了公民、组织提出的1527件审查建议。

　　 全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰谈及这份报告“出炉”背后的故事时说：“进入备案审查视野的‘问题文件’，我们一件都没有放过，只要存在问题，我们会一追到底。”

　　人物简介

　　梁鹰，法学博士，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任，承担对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件的审查研究工作。之前担任全国人大常委会法制工作委员会研究室主任。

　　谈首晒“成绩单”

　　一份比较“平稳”的报告，以后不排除直接“点名”

　　南都：今年备案审查工作为什么能首次向全国人大常委会作报告？

　　梁鹰：报告是“应势而生”，多个方面因素促成了这份报告。

　　 党的十八大以来，党中央、全国人大常委会高度重视备案审查工作，提出了一系列要求，做出了重大决策部署，备案审查工作对于保证中央令行禁止、保证宪法法律实施的重要性日益突显。

　　 近年来社会公众法治观念大幅增强，通过法治渠道表达利益诉求、寻求法律救济的意识明显提升。与此同时，规范性文件制定机关维护宪法权威、维护法制统一、接受法律监督的主动性、自觉性不断提高。地方人大近年来开展的相关实践探索积累了不少经验，提供了有益借鉴，也提出了从国家层面开展专项工作报告的呼声。

　　 近年来，备案审查也做了一些工作。借助媒体的推动，社会各方对备案审查制度的了解有所加深，认知度、关注度都在提升。

　　 还有一个特别重要的因素，就是党的十九大作出了“推进合宪性审查工作”战略决策。面临新形势新任务新情况，在全国人大常委会领导大力支持下，经过各方面共同推动，向常委会报告备案审查工作情况，体现全国人大常委会的备案审查主体地位，实现备案审查工作的“显性化”，彰显全国人大常委会的监督职责，就成为了水到渠成的必然选择。

　　南都：向全国人大常委会作工作报告，与内部汇报工作，有什么不同？

　　梁鹰：在备案审查工作中，全国人大常委会法工委承担具体的审查研究工作，向全国人大常委会报告工作，是接受监督的一种方式。

　　 我们专门研究了各地的做法，发现全国目前有16个省份对备案审查工作进行报告。有的是向主任会议报告，有的是向常委会会议报告，大都是书面报告，个别是口头报告，有的安排了审议，有的则未作安排。

　　 这一次，我们实现了“一步到位”，向全国人大常委会作口头专项工作报告并提请审议，正式将审议备案审查工作纳入常委会会议议程。

　　南都：对首份报告，你怎么评价？

　　梁鹰：这是一份比较“平稳”的报告。主要介绍了开展备案审查的法律依据和主要意义，我国目前备案审查的主要体制，开展备案审查工作的基本方式和主要情况，存在的问题以及下一步工作考虑等。

　　 第一次报告写什么、写到什么程度？首先要解决“有没有”的问题，先让报告诞生。

　　 以后就要逐步解决“好不好”的问题，让报告更好地发挥作用，更直面一些深刻的问题。

　　 有人关注到，今年报告中纠错的案例都没有展开说，甚至没有点出涉及的地方或部门名字，以后不排除进一步展开说，也不排除会直接点名。

　　南都：所以说，备案审查工作向常委会作报告将常态化？

　　梁鹰：向常委会报告备案审查工作非常必要，要开好头，形成制度，坚持下去。我们将按此要求做好工作，逐步实行年度报告工作制度，实现备案审查工作报告的常态化。

　　谈备案审查制度

　　“一张邮票一个信封，就能撬动最高国家权力机关的审查”

　　南都：哪些规范性文件属于全国人大常委会备案审查监督的范围？

　　梁鹰：法律规定，行政法规、地方性法规、司法解释要报全国人大常委会备案。

　　 宪法中也规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令，有权撤销省区市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的决议。

　　 也就是说，这两类规范性文件虽然未要求报送备案，但也属于全国人大常委会的监督范围内，如果有公民对国务院的决定、命令，或者省级人大的决议提出审查建议，我们也可以进行审查研究，必要时候可以提请全国人大常委会撤销。

　　南都：备案审查，目的就是给这些规范性文件“挑毛病”、“纠错”？

　　梁鹰：备案审查的终极目标，不是要针对谁、纠正谁、否定谁，而是通过审查、纠正，让规范性文件与国家宪法、法律保持一致，保持中央政令畅通。同时让相关方面意识到，自己制定的文件随时会受到人大常委会的监督，从而增强依法用权的意识。

　　备案审查制度，也是一个“直通车”，一位普通公民可以规范性文件存在的问题直接向全国人大常委会写信提出审查建议。

　　 可以说，它是最高权力机关为公民权利救济提供的“最后一道屏障”，任何一位普通公民通过这个渠道，一张邮票一个信封，就可以撬动最高国家权力机关的审查，以此表达利益诉求、寻求法律救济。

　　南都：首次报告后，公民组织提出的审查申请会不会“暴增”？

　　梁鹰：会有所增加，但不可能会“暴增”。

　　备案审查针对的是规范性文件，涉及制度层面的问题，并不处理具体个案。这些年也有一些公民个人提出上访诉求，就不在审查范围之内。

　　详解报告数据

　　“没有放过一件跟宪法、法律相抵触的文件”

　　南都：报告显示，近5年以来共对4778件规范性文件进行了备案，还接到了公民、组织提出的1527件审查建议。审查结果怎么样？

　　梁鹰：可以说，不管哪个渠道进入备案审查视野的有问题的法规或司法解释，我们都没有放过。

　　对于公民、组织提出的审查建议，我们逐一认真研究、逐一审查。存在问题的，我们一定会跟制定机关沟通，督促纠正，到现在为止没有放过一件明显同宪法法律相抵触的文件。只要存在问题，我们就会一追到底。

　　南都：从报告来看，公民组织的审查建议9成以上集中在司法解释，为什么司法解释问题尤其多？

　　梁鹰：纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件，包括国务院制定的行政法规、地方法规、司法解释。从审查情况来看，个别司法解释确实存在“任性”的情况，或者超越了权限，或者突破了法律的规定。

　　但必须看到，司法解释是为解决司法实践中的具体问题而制定的，直接触碰到公众的切身利益，从制定到适用有时难免会产生争议。所以，司法解释的制定，需要非常慎重。

　　 也还存在个别司法解释滞后的情况，法律修改了，司法解释还没有调整，就可能出现问题。

　　谈地方立法违法

　　“新手上路，问题不少”，考虑明年开展专项审查

　　南都：报告显示，今年已经完成对150余件地方性法规的主动审查研究，问题严重吗？

　　梁鹰：这是我们今年的一项重点工作，2015年立法法修改后，设区的市被赋予立法权。设区的市立法的积极性很高，但立法的能力经验不足，成为一种矛盾。审查中发现一些问题，可以说，“新手上路，问题不少”。

　　南都：具体体现在哪些方面？

　　梁鹰：一个是存在大量重复、针对性不强的问题，照抄照搬上位法或其他省市法规的现象较为突出，有的没有结合本地实际情况进行立法。

　　 还有一个现象是，一些在国务院层面已经取消废止的行政审批，结果地方通过立法写进了地方性法规，甚至有些地方性法规还写进了法律明令禁止的强制手段。依法立法的问题还没有完全解决。

　　 我们调研中发现，这跟能力经验不足有关，同时也有一些地方人大是迫于压力，把过去习惯于用行政手段推动的事情直接写进了法规。

　　南都：怎样提高“新手”的立法质量？

　　梁鹰：我们也正进行梳理研究，将对已经完成审查研究的150多件地方性法规存在的问题、原因等进行分析、提出建议。

　　明年我们考虑对设区的市制定的有关地方性法规进行专项审查，力争为地方立法画出红线，引导地方不断提高立法质量。

　　谈备案审查刚性

　　对拒不纠正的违宪违法文件可能启动“撤销”

　　南都：在备案审查中，会不会遇到 “不配合”、“面子人情”的问题，阻碍审查纠错？

　　梁鹰：其实这都是表象，根子在于制度设计。如果制度设计是刚性的，逆制度而行就很难。

　　南都：报告中也提到，备案审查制度还存在刚性不足、约束力不强的问题。

　　梁鹰：其实到目前为止，审查研究意见发达给制定机关后，制定机关都积极坚持配合，明确表示不纠正的还没有出现过，都表示要研究、要积极修改完善。

　　 为了推动增强制度刚性，近年来正在逐步探索建立函询、提醒、约谈、通报、督促等工作机制。

　　南都：备案审查后提出研究意见，落实的怎么样？

　　梁鹰：也有个别超过了要求的期限，最长的甚至有5年以上没有纠正的，其中既有地方性法规、也有司法解释。

　　明年我们考虑开展“回头看”，对已经提出研究意见、制定机关没有及时进行纠正的，进行集中清理，督促予以纠正。

　　南都：我们关注到，至今为止，对违法文件，全国人大常委会还未启动过“撤销”程序。

　　梁鹰：“撤销”可以说是备案审查制度设计最后的“杀手锏”。宪法法律明确规定，对于拒不纠正的违宪违法文件可启动“撤销”。

　　在今后的审查工作中，对于拒不纠正的违宪违法文件，适时 “撤销”一两件，不是没有可能。

　　谈合宪性审查

　　全国人大常委会正在部署合宪性审查有关工作

　　南都：党的十九大报告指出:“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”备案审查与合宪性审查之间是什么关系？

　　梁鹰：按照宪法、法律的规定，备案审查要对违宪违法文件进行审查，这其中就包括合宪性审查，两者是一脉相承的。

　　目前，全国人大常委会正在部署合宪性审查的有关工作。

　　但两者也有区别。目前的备案审查主要是合法性审查，在审查对象范围上，一般不针对行政法规、地方性法规、司法解释之外的规范性文件。而合宪性审查则应是针对一切规范性文件，甚至包括违宪的行为。另外，二者在依据、程序、方式和审查结论效力等方面也有所不同。

　　合宪性审查是庞大的系统工程，是党的十九大提出的高瞻远瞩的战略决策。相较于备案审查，合宪性审查有很多相关问题需要研究解决，例如审查主体、机构、合宪性判断、合宪性咨询、宪法解释、宪法实施情况报告等问题。

　　可以说，合宪性审查制度的确立和工作的开展，是全面依法治国向深入推进的一个总抓手和总开关，意义重大，我们拭目以待。